Mengarahkan Politik Agraria Nasional Sesuai Amanah Pancasila dan Konstitusi
Oleh: Agustianto Mingka
Ketua Umum Masyarakat Peduli Agraria (MASPERA)
Tanah adalah ruang hidup, sumber penghidupan, dan tempat suatu bangsa membangun masa depannya. Karena itu, politik agraria menentukan lebih dari sekadar siapa yang memperoleh sertifikat atau izin usaha. Ia menentukan siapa yang mempunyai kesempatan bekerja, menghasilkan pangan, memperoleh pendapatan, dan hidup bermartabat. Ketika akses terhadap tanah terkonsentrasi sementara petani mengusahakan bidang yang semakin terbatas, persoalannya menyentuh dasar keadilan negara.
Sila kelima Pancasila, “Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”, seharusnya menjadi ukuran keberhasilan politik agraria nasional. Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 mengarahkan penguasaan negara atas bumi, air, dan kekayaan alam kepada kemakmuran rakyat. Ayat (4) melengkapinya dengan demokrasi ekonomi, efisiensi berkeadilan, dan keberlanjutan. Dengan demikian, pertumbuhan investasi harus dinilai bersama pemerataan manfaat serta perlindungan lingkungan. [1]
Arah tersebut memperoleh bentuk hukum dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria. Pasal 6 menegaskan fungsi sosial seluruh hak atas tanah. Pasal 7 menolak pemilikan dan penguasaan yang melampaui batas, sedangkan Pasal 17 mengamanatkan pengaturan luas maksimum dan/atau minimum. Hak individual diakui, tetapi pelaksanaannya membawa tanggung jawab sosial. Pembatasan penguasaan tanah karena itu memiliki akar dalam UUPA sendiri. [2]
Paradoks muncul ketika kemudahan memperoleh akses agraria berskala besar tidak diikuti perluasan kesempatan bagi rakyat. Dalam perdebatan ini, istilah hukum perlu dijaga: HGU bukan hak milik, sedangkan PBPH merupakan perizinan pemanfaatan hutan, bukan pemilikan kawasan hutan. Meski berbeda, keduanya relevan untuk menilai siapa yang mengendalikan akses ekonomi atas ruang dan sumber daya. Kritik terhadap konsentrasi harus menyasar penguasaan efektif, termasuk hubungan antarperusahaan dalam satu kelompok usaha.
BPS melalui Sensus Pertanian 2023 mencatat 17.251.432 petani gurem dari 27.802.434 petani pengguna lahan pertanian, atau sekitar 62,05 persen. Petani gurem menguasai lahan pertanian kurang dari 0,5 hektare. Besarnya kelompok ini menunjukkan mendesaknya perbaikan akses lahan. Namun, angka tersebut tidak dengan sendirinya membuktikan berapa persen tanah nasional dikuasai oligarki. Kesimpulan demikian membutuhkan data HGU, konsesi, luas penguasaan, dan pemilik manfaat perusahaan yang terhubung. [3]
Bagi saya, masalah mendasarnya adalah ketimpangan kemampuan memperoleh dan mempertahankan akses atas tanah. Perusahaan mempunyai modal, keahlian hukum, teknologi, dan jaringan pasar. Petani kecil sering berhadapan dengan biaya administrasi, lemahnya pembiayaan, dan ketidakpastian tenurial. Perlakuan yang tampak sama dapat mempertahankan hasil yang timpang apabila titik berangkat para pihak sangat berbeda. Di sinilah keberpihakan negara kepada kelompok lemah memperoleh alasan moral dan kebijakan.
Saya mengusulkan paradigma keadilan agraria konstitusional: penyelenggaraan kekuasaan negara atas tanah dan sumber daya alam harus memperluas akses rakyat, mengendalikan konsentrasi penguasaan, menjamin partisipasi, serta menghasilkan kesejahteraan yang berkelanjutan. Ini merupakan rumusan normatif yang saya ajukan, dengan menghubungkan Pancasila, konstitusi, hukum agraria, dan teori keadilan.
Teori keadilan distributif John Rawls membantu menguatkan paradigma ini. Dalam justice as fairness, kebebasan dasar yang setara dan kesempatan yang adil harus dijamin; ketimpangan sosial-ekonomi harus memberikan manfaat terbesar bagi kelompok yang paling kurang beruntung. Penerapannya pada agraria menuntut pertanyaan konkret: apakah pengaturan tanah memperbaiki kedudukan petani gurem, buruh tani, dan masyarakat yang kehilangan sumber penghidupan? Peningkatan produksi saja belum menjawab pertanyaan tersebut. [4]
Gagasan Rawls tentang property-owning democracy juga relevan: kepemilikan aset produktif perlu tersebar agar warga mempunyai dasar kemandirian ekonomi dan politik. Saya menarik implikasi agrarianya bahwa redistribusi tanah dan penguatan usaha rakyat perlu ditempatkan di pusat pembangunan. Rakyat perlu mempunyai posisi sebagai pemegang hak, pengelola, dan penerima manfaat yang mampu berunding secara setara. [4]
Pendekatan kapabilitas Amartya Sen memberikan penguatan berikutnya. Pembangunan dinilai dari perluasan kebebasan nyata manusia untuk menjalani kehidupan yang bernilai. Dalam penerapan agraria, sertifikat akan lebih bermakna ketika pemegangnya mampu mengolah tanah, memperoleh air, mengakses modal, menjual hasil, dan mempertahankan haknya. Karena itu, redistribusi perlu disertai pendampingan, infrastruktur, pembiayaan yang wajar, serta penguatan kelembagaan petani. Hubungan dengan kebijakan agraria ini merupakan penerapan atas kerangka Sen. [5]
Dimensi selanjutnya adalah keadilan prosedural dan pengakuan. Masyarakat yang terdampak harus memperoleh informasi, ruang menyampaikan keberatan, dan akses penyelesaian sengketa yang dapat dijangkau. Hak masyarakat adat, pengalaman perempuan petani, serta kebutuhan generasi berikutnya harus diperhitungkan. Pemerataan luas lahan akan kehilangan makna apabila penerima manfaat tidak dapat memengaruhi keputusan yang menentukan penghidupannya.
Dalam konteks tersebut, persetujuan DPR terhadap RUU tentang Pengaturan Reforma Agraria pada 22 September 2026 merupakan momentum penting. Pemberitaan resmi DPR menempatkan pengurangan ketimpangan, penyelesaian konflik struktural, dan pencegahan konsentrasi kembali sebagai arah reformasi. Momentum legislasi harus diterjemahkan menjadi pelaksanaan yang terukur: siapa memperoleh tanah, bagaimana haknya dilindungi, dan sejauh mana kehidupannya membaik. [6]
Pertama, pembatasan penguasaan perlu efektif sampai pada tingkat kelompok usaha dan pemilik manfaat. Pemecahan perusahaan tidak boleh menjadi jalan menghindari tujuan pemerataan. Besaran batas perlu dirumuskan melalui dasar hukum yang jelas, data wilayah, kebutuhan rakyat, kelayakan usaha, dan daya dukung lingkungan. Evaluasi serta koreksi hak atau izin harus melalui prosedur yang adil, terbuka, dan dapat diuji.
Kedua, kewajiban fasilitasi kebun masyarakat harus dilaksanakan secara nyata. Pasal 27 huruf i PP Nomor 18 Tahun 2021 mengatur paling sedikit 20 persen dari luas tanah HGU apabila pemegangnya adalah badan hukum berbentuk perseroan terbatas dan penggunaannya untuk perkebunan. Cakupan subjek ini harus disebut secara tepat. Ketentuan tersebut tidak boleh dipukulratakan sebagai kewajiban identik bagi seluruh pemegang HGU perseorangan, ataupun dimaknai otomatis sebagai pembagian gratis 20 persen tanah. [7]
Pelaksanaan yang sering dibicarakan sebagai plasma itu perlu diaudit dari penerima manfaat, lokasi, luas, pembiayaan, pengelolaan, sampai pendapatan bersih petani. Dokumen kemitraan harus mudah dipahami dan tidak menciptakan ketergantungan utang yang merugikan. Keberhasilan harus terlihat pada kebun yang berfungsi dan kesejahteraan masyarakat. Kepatuhan administratif saja belum cukup menjadi ukuran kebijakan yang adil.
Ketiga, redistribusi dan perluasan akses harus berjalan bersama pemulihan konflik serta penguatan ekonomi rakyat. Tanah yang memenuhi syarat hukum sebagai objek reforma agraria perlu diprioritaskan bagi subjek yang tepat. Akses kelola hutan melalui perhutanan sosial dapat diperkuat sesuai fungsi kawasan dan ketentuan kehutanan. Setiap skema perlu menjaga kelestarian serta mencegah pengalihan yang membuat penguasaan kembali terkonsentrasi.
Keempat, negara memerlukan keterbukaan data dan ukuran keberhasilan yang dapat diperiksa publik. Indikatornya meliputi distribusi luas penguasaan, konsentrasi per kelompok usaha, akses petani tanpa tanah, konflik yang benar-benar selesai, pelaksanaan kebun masyarakat, pendapatan penerima manfaat, dan kualitas lingkungan. Pengukuran berkala dengan definisi yang konsisten juga diperlukan untuk memastikan apakah ketimpangan berkurang atau justru bertambah.
Saya melihat ketegangan antara kepentingan akumulasi modal dan tuntutan keadilan rakyat sebagai persoalan yang harus diselesaikan melalui hukum dan demokrasi. Menyamakan setiap perusahaan besar dengan oligarki akan mengaburkan sasaran kritik. Yang perlu dilawan adalah penggunaan kekuasaan ekonomi untuk mengunci akses agraria, memengaruhi kebijakan secara tidak patut, atau menghindari kewajiban sosial. Dunia usaha dapat menjadi mitra sepanjang tunduk pada aturan yang adil dan memberikan manfaat yang dapat dibuktikan.
MASPERA dapat memperkuat perjuangan ini melalui pendataan partisipatif, pendampingan hukum, pengawasan kemitraan, dan penyusunan usulan kebijakan berbasis bukti. Keberpihakan kepada petani akan semakin kuat ketika disertai ketepatan data dan konsistensi tuntutan. Negara harus memastikan rakyat mempunyai posisi yang layak ketika berhadapan dengan kekuatan modal.
Politik agraria nasional harus membuat amanah Pancasila dan konstitusi hadir dalam kehidupan sehari-hari: petani memiliki akses yang cukup untuk hidup, masyarakat memperoleh perlindungan atas haknya, dan pemanfaatan sumber daya menjaga masa depan bersama. Tanah harus menjadi dasar kemakmuran yang menjangkau seluruh rakyat. Itulah arah keadilan agraria yang patut diperjuangkan.
Rujukan
1. UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pembukaan dan Pasal 33.
https://jdih.dpr.go.id/index/uu1945
2. UU Nomor 5 Tahun 1960, terutama Pasal 6, 7, 17, 20, dan 28.
https://jdih.kemenkeu.go.id/api/download/fulltext/1960/5TAHUN~1960UU.htm
3. BPS, Sensus Pertanian 2023: jumlah petani pengguna lahan dan petani gurem. Persentase dihitung dari angka pada portal BPS yang diakses 9 Oktober 2026.
https://sensus.bps.go.id/main/index/st2023
4. John Rawls, A Theory of Justice (1971); Justice as Fairness: A Restatement (2001). Penjelasan konseptual: Stanford Encyclopedia of Philosophy, “John Rawls”, bagian 4.3 dan 4.9.
https://plato.stanford.edu/archives/fall2025/entries/rawls/
5. Amartya Sen, Development as Freedom (1999); ringkasan ceramah Sen, Ikeda Center, 3 April 2001.
https://www.ikedacenter.org/resources/amartya-sen-shares-his-theory-development-freedom
6. DPR RI, “DPR Sahkan RUU Reforma Agraria Jadi Undang-Undang”, 22 September 2026; serta “UU Reforma Agraria Disahkan, Ikhtiar Tuntaskan Konflik dan Basmi Mafia Tanah”.
https://emedia.dpr.go.id/news/2026/09/22/dpr-sahkan-ruu-reforma-agraria-jadi-undang-undang
7. PP Nomor 18 Tahun 2021, Pasal 27 huruf i, halaman tercetak 19.
https://peraturan.bpk.go.id/Download/154522/PP%20Nomor%2018%20Tahun%202021.pdf