ANTARA REGULASI, TUMPANG TINDIH AGRARIA, DAN TANTANGAN MEWUJUDKAN KEADILAN DISTRIBUSI TANAH
Menyambut Hari Agraria Nasional 24 September 2026
Oleh: Ketua Umum MASPERA –( Masyarakat Peduli Agraria)
Associate Professor Agustianto Mingka
Setiap tanggal 24 September, Indonesia memperingati Hari Agraria Nasional. Momentum ini bukan sekadar peringatan administratif. Tanggal tersebut memiliki makna historis karena pada 24 September 1960 lahir Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria atau UUPA. UU tersebut sampai sekarang masih menjadi salah satu fondasi utama hukum agraria Indonesia.
Enam puluh enam tahun kemudian, pada 2026, sudah banyak kemajuan yang dicapai, namun masih banyak permasalahan agrarian yang harus diselesaikan. Masalahnya bukan lagi semata-mata berapa banyak sertifikat tanah yang telah diterbitkan untuk rakyat dan masyarakat, akan tetapi masalah yang mendasar Adalah apakah struktur penguasaan tanah , pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah di Indonesia sudah mencerminkan keadilan, Sebab Reforma Agraria bukan sekadar sertifikasi tanah.
Reforma agraria adalah agenda penataan struktur agrarian, agenda menciptakan keadilan agrarian, menghilangkan ketimpangan penguasaan tanah, mencegah mafia tanah yang dilakukan oknum pejabat pertanahan, mencegah tumpeng tindih perizinan,mencegah praktik kolusi dan korupsi dalam tata kelola agraria. Di sinilah persoalannya menjadi jauh lebih kompleks.
REGULASI REFORMA AGRARIA SUDAH SEMAKIN LENGKAP
Indonesia sebenarnya tidak kekurangan dasar hukum. Fondasi utamanya adalah UUPA 1960. Kemudian terdapat berbagai peraturan pelaksanaan mengenai hak atas tanah, pendaftaran tanah, kehutanan, tata ruang, perkebunan dan berbagai sektor lainnya.
Salah satu instrumen terbaru yang sangat penting adalah Perpres Nomor 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Pelaksanaan Reforma Agraria.
Perpres tersebut mencabut Perpres 86/2018 dan Perpres 88/2017 serta membangun kerangka baru percepatan Reforma Agraria.
Perpres 62/2023 secara eksplisit menetapkan lima strategi:
1. Legalisasi aset;
2. Redistribusi tanah;
3. Pemberdayaan ekonomi Subjek Reforma Agraria;
4. Kelembagaan Reforma Agraria; dan
5. Partisipasi masyarakat.
Artinya, pemerintah sebenarnya telah memiliki kerangka kebijakan yang cukup komprehensif.
Namun persoalannya, apakah regulasi yang semakin banyak otomatis menghasilkan tata kelola agraria yang semakin baik?. Jawabannya belum tentu. Fakta menunjukkan bahwa tata-kelola agraia masih menyisakan banyak problem.
Masalahnya bukan hanya kekurangan regulasi. Salah satu persoalan Reforma Agraria Indonesia adalah kecenderungan melihat persoalan tanah sebagai persoalan administrasi pertanahan semata. Padahal persoalan agraria mempunyai dimensi hukum, ekonomi; sosial, politik, kehutanan, perkebunan, pertambangan, tata ruang, lingkungan, pemerintahan daerah, integritas pejabat, bahkan penegakan hukum.
Satu bidang tanah dapat sekaligus mempunyai sejarah penguasaan masyarakat, berada dalam kawasan hutan, bersinggungan dengan izin perkebunan, berada dalam RTRW tertentu, memiliki alas hak lama, dan kemudian muncul sertifikat atau hak atas tanah yang baru.
Karena itu, Reforma Agraria membutuhkan satu sistem data dan satu cara membaca objek tanah yang sama.
TUMPANG TINDIH KEWENANGAN MASIH MENJADI TANTANGAN
Persoalan agraria Indonesia tidak bisa dilepaskan dari pembagian kewenangan sektoral. Tanah berada dalam rezim pertanahan. Kawasan hutan berada dalam rezim kehutanan, Perkebunan mempunyai perizinan dan regulasi sektoral di kementerian pertanian. Pertambangan mempunyai rezim sendiri di ESDM. Tata ruang mempunyai mekanismenya sendiri di Kementerian ATR/BPN. Pemerintah daerah juga mempunyai kewenangan tertentu.
Akibatnya, satu lokasi tanah dapat mempunyai beberapa lapisan data dan keputusan administratif yang berbeda. Inilah yang kemudian dalam praktik dapat melahirkan tumpang tindih perizinan, tumpang tindih pemanfaatan ruang, konflik batas, konflik penguasaan, dan ketidakpastian hukum.
Bahkan pemerintah sendiri pada 2025 mengakui pentingnya koordinasi lintas sektor dalam Reforma Agraria. Dalam rapat bersama DPR pada 24 September 2025, Menteri Kehutanan menyatakan perlunya kelembagaan lintas sektoral untuk menjembatani kebuntuan antar-kementerian dalam penyelesaian konflik agraria. Rekomendasi yang muncul antara lain pembentukan Badan Pelaksana Reforma Agraria dan penguatan kebijakan Satu Peta.
Ini menunjukkan bahwa persoalan koordinasi bukan sekadar kritik masyarakat sipil; pemerintah sendiri melihatnya sebagai persoalan kelembagaan yang perlu diperbaiki.
HGU: HAK ATAS TANAH dan SUMBER KONFLIK
HGU merupakan instrumen hukum yang sah untuk kegiatan usaha tertentu. Karena itu, tidak tepat apabila setiap HGU dianggap sebagai persoalan. Persoalannya adalah ketika terjadi HGU yang tidak dimanfaatkan sesuai ketentuan; HGU yang bersinggungan dengan penguasaan masyarakat dan mencaplok tanah ulayat atau tanah adat. HGU yang melampaui batas ke area yang bukan HGU. HGU yang berakhir masa berlakunya tetapi masih beroperasi secara ilegal ; tanah eks-HGU yang tidak segera ditata; konflik batas, tumpang tindih dengan kawasan hutan, atau penggunaan tanah yang tidak sesuai dengan peruntukan.
Di sinilah Reforma Agraria harus bekerja.Disnilah peran lembaga besar nasional seperti MASPERA (Masyarakat Peduli Agraria)
Perpres 62/2023 membuka sumber Tanah / TORA yang berkaitan dengan berbagai kategori tanah, termasuk tanah yang berasal dari kewajiban tertentu pemegang HGU dan tanah negara bekas tanah terlantar.
Dengan kata lain, HGU tidak boleh hanya dilihat dari sisi pemberian hak kepada badan usaha, tetapi juga harus dilihat dari sisi kewajiban sosial, produktivitas tanah, kepatuhan penggunaan dan kemungkinan tanah menjadi sumber TORA sesuai hukum.
HGB DAN SHM JUGA TIDAK BOLEH DILIHAT SECARA SEDERHANA
Sertifikat memberikan kepastian hukum, tetapi sertifikat bukan berarti kebal dari pemeriksaan hukum. Sertifikat dapat menjadi objek sengketa apabila misalnya terdapat persoalan, alas hak, batas prosedur, penerbitan identitas subjek, pemalsuan dokumen, jual beli yang cacat, waris, tumpang tindih sertifikat, atau adanya perbuatan melawan hukum. Karena itu, agenda Reforma Agraria ke depan tidak cukup hanya sertifikatkan tanah seperti yang dilaksanakan pemerintah. Tetapi harus bergerak dan beroperasi menjadi suatu kepastian tanah yang disertifikatkan benar objeknya, benar subjeknya, benar batasnya, benar riwayatnya, dan benar proses hukumnya.
PP Nomor 18 Tahun 2021 sendiri telah mengharmoniskan pengaturan mengenai Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun dan Pendaftaran Tanah, sekaligus menggantikan beberapa rezim sebelumnya seperti PP 40/1996 mengenai HGU, HGB dan Hak Pakai serta mengubah sebagian ketentuan PP 24/1997.
MAFIA TANAH: MASALAH ADMINISTRASI YANG BERUBAH MENJADI KEJAHATAN
Mafia tanah masih merajalela di mana-mana. Praktik mafia tanah menjadi ancaman serius ketika terdapat sindikasi terorganisasi, manipulasi dokumen, pemalsuan, rekayasa transaksi, penyalahgunaan kewenangan atau kolusi untuk menguasai tanah secara melawan hukum.
Data menunjukkan bahwa terdapat 3.000 an kasus mafia taah di Indonesia. Data pemerintah juga menunjukkan informasi yang tidak jauh berbeda. Mafia tanah ini memang nyata dan menjadi persoalan bangsa .
Pada 2025, Kementerian ATR/BPN menyatakan Satgas Pemberantasan Mafia Tanah menyelesaikan 90 kasus dari 107 target operasi, dengan 185 tersangka, serta menyelamatkan aset tanah sekitar 14.315 hektare dengan nilai lebih dari Rp23 triliun. Angka ini patut diapresiasi. Tetapi sekaligus memberikan pesan, jika dalam satu tahun masih terdapat puluhan target operasi mafia tanah dan ratusan tersangka, maka persoalan pertanahan belum dapat dianggap selesai. Artinya, pemberantasan mafia tanah harus bergerak dari penindakan kasus menuju pencegahan sistemik.
DIGITALISASI PERTANAHAN BUKAN AKHIR DARI MASALAH
Pendaftaran tanah dan digitalisasi merupakan kemajuan besar. Namun digitalisasi tidak otomatis menyelesaikan seluruh masalah. Sebab data yang salah jika didigitalisasi tetap menjadi data dan fakta yang salah. Karena itu, digitalisasi harus dibarengi, validasi spasial, validasi yuridis, integrasi data antarinstansi, pemutakhiran peta, transparansi, audit, dan pengawasan publik.
Pemerintah telah melakukan kemajuan besar dalam pendaftaran tanah. Pada 2024, Kementerian ATR/BPN melaporkan sekitar 120 juta bidang tanah telah terdaftar, dari target 126 juta bidang.
Namun pendaftaran tanah berbeda dengan Reforma Agraria yang diharapkan. Ketidak-adila penguasaan tanah masih terjadi. Segelintir Oligarki menguasai jutaan ha, dan menguasai hilirisasi. Struktur penguasaan tanah dan pemanfaatan tanah tidak adil.
ADA KEMAJUAN YANG HARUS DIAKUI
Kritik terhadap Reforma Agraria tidak boleh berarti menutup mata terhadap capaian pemerintah. Pada 2024, ATR/BPN melaporkan redistribusi 251.049 bidang tanah seluas 125.552 hektare kepada masyarakat.
Selain itu, sejak 2015 sampai 2024, menurut data yang disampaikan Kementerian ATR/BPN, total redistribusi mencapai sekitar 4,3 juta hektare atau 6,1 juta bidang. Pada periode yang sama, pemerintah juga melaksanakan penataan akses bagi sekitar 123.915 kepala keluarga.
Di sektor kehutanan, kemajuan juga terlihat. Pada Juli 2026, Kementerian Kehutanan menyatakan penyediaan sumber TORA dari kawasan hutan telah mencapai 3,11 juta hektare, sekitar 76% dari target nasional 4,10 juta hektare. Ini adalah capaian yang harus diapresiasi.
Tetapi capaian tersebut juga harus diuji dengan realiata di lapangan. Berapa persen yang benar-benar sudah sampai kepada masyarakat dan dimanfaatkan oleh rakyat. Berapa yang sudah memperoleh kepastian hak, Berapa yang sudah memberikan manfaat ekonomi untuk kesejahteraan rakyat. Berapa banyak konflik lahan yang benar-benar selesai dengan adil.
Fakta menunjukkan di desa-desa, di lahan perkebuan dan kehutanan masih terdapat ribuan kasus yang harus diselesaikan. Di Desa Tabur Lestari di Kabupaten Nunukan Kaltara, di Jambi Tanjung Jabung Timur, di NTB, di Kaltim, di Aceh, di Sulawesi, Kalimantan dan Sumatrea, menjamur masalah lahan pertanian dan perkebunan yang bermasalah.
Karena ukuran keberhasilan Reforma Agraria bukan hanya luas tanah yang ditetapkan, tetapi perubahan nyata kehidupan masyarakat dan struktur agraria.
MASALAH BESAR: TORA SUDAH ADA, TETAPI BELUM TENTU SELESAI
Ini merupakan salah satu paradoks Reforma Agraria. Pemerintah dapat memiliki data TORA. Tetapi antara: TORA → penetapan objek → penetapan subjek → redistribusi → sertifikasi → penataan akses → peningkatan kesejahteraan, terdapat banyak tahapan.
Kegagalan pada salah satu tahapan dapat membuat Reforma Agraria berhenti di atas kertas. Karena itu, Reforma Agraria harus mempunyai indikator keberhasilan end-to-end. Bukan hanya berapa hektare TORA tersedia, tetapi berapa hektare menjadi hak masyarakat dan benar-benar meningkatkan kesejahteraan.
TANAH TERLANTAR: MOMENTUM BARU 2026
Tahun 2026 juga memiliki perkembangan hukum penting. PP Nomor 48 Tahun 2025 tentang Penertiban Kawasan dan Tanah Telantar berlaku sejak 6 November 2025 dan mencabut PP Nomor 20 Tahun 2021. Ini sangat penting dalam agenda Reforma Agraria.
Sebab tanah yang tidak digunakan atau tidak dimanfaatkan sesuai ketentuan tidak seharusnya dibiarkan tanpa kepastian.
PP 48/2025 memperluas pengaturan penertiban bukan hanya terhadap tanah, tetapi juga kawasan yang berbasis izin/konsesi/perizinan berusaha dan sengaja tidak diusahakan, tidak digunakan dan/atau tidak dimanfaatkan. Objeknya dapat mencakup kawasan pertambangan, perkebunan, industri, pariwisata, perumahan/permukiman skala besar atau kawasan lain berdasarkan izin pemanfaatan tanah dan ruang.
Ini membuka ruang kebijakan yang sangat penting. Tanah telantar tidak boleh hanya berhenti pada status “ditertibkan”. Harus ada pertanyaan lanjutan, Untuk siapa tanah tersebut kemudian didayagunakan?. Dan di sinilah ia bertemu dengan agenda Reforma Agraria dan TORA.
KELEMAHAN REFORMA AGRARIA YANG HARUS DIAKUI DAN DIPERBAIKI
Menurut analisis MASPERA, setidaknya terdapat 8 persoalan struktural.
1. Ego sektoral
Data dan kewenangan masih tersebar di berbagai kementerian/lembaga.
2. Integrasi data belum sempurna
Data pertanahan, kehutanan, perkebunan, pertambangan dan tata ruang belum selalu terbaca dalam satu sistem yang benar-benar terintegrasi.
3. Persoalan historis tanah
Banyak konflik berasal dari sejarah penguasaan tanah yang berlangsung puluhan tahun
4. Ketidaksesuaian antara data dan kondisi lapangan
Peta administrasi belum selalu menjawab realitas penguasaan di lapangan.
5. Penyelesaian konflik terlalu lama
Konflik yang tidak segera diselesaikan dapat berkembang menjadi konflik sosial.
6. Reforma Agraria masih terlalu administratif
Keberhasilan sering diukur berdasarkan jumlah sertifikat, bidang atau hektare.
7. Penataan akses belum sekuat penataan aset
Masyarakat memperoleh tanah, tetapi belum tentu memperoleh, modal, teknologi, pasar, infrastruktur, pendampingan, dan kelembagaan ekonomi.
8. Pengawasan publik masih terbatas
Masyarakat sering baru mengetahui persoalan setelah terjadi konflik.
STRATEGI REFORMA AGRARIA 2026–2030
Menurut MASPERA, Reforma Agraria ke depan harus memasuki fase kedua: dari redistribusi administratif menuju tata kelola agraria berbasis data dan keadilan.
Ada setidaknya 10 agenda strategis.
1. Satu Peta Agraria Nasional
Data harus dapat meng-overlay, SHM – HGB – HGU – HPL – kawasan hutan – IUP – perkebunan – RTRW – TORA – tanah telantar – penguasaan masyarakat.
2. Audit HGU secara nasional
Setiap HGU strategis perlu dievaluasi, luas, masa berlaku, pemanfaatan, kesesuaian tata ruang, konflik, tumpang tindih, kewajiban TORA dan kepatuhan pemegang hak.
3. Percepatan penertiban tanah telantar
PP 48/2025 harus dijadikan instrumen nyata, bukan sekadar regulasi administratif.
4. Percepatan TORA
TORA yang telah tersedia harus segera ditindaklanjuti sampai masyarakat menerima kepastian hak.
5. Penyelesaian konflik berbasis lokasi
Setiap konflik harus memiliki, peta → riwayat → subjek → objek → dasar hukum → rekomendasi penyelesaian.
6. Penguatan GTRA
GTRA harus benar-benar menjadi forum lintas sektor, bukan hanya forum rapat.
7. Penguatan partisipasi masyarakat
Perpres 62/2023 sendiri menempatkan partisipasi masyarakat sebagai salah satu strategi Reforma Agraria.
Masyarakat harus dilibatkan sejak identifikasi → pengusulan TORA → penentuan subjek → penyelesaian konflik → penataan akses → pengawasan.
8. Pemberantasan mafia tanah berbasis pencegahan
Tidak cukup menunggu laporan. Perlu sistem deteksi dini terhadap perubahan data yang mencurigakan, transaksi berulang, pemecahan bidang, sertifikat tumpang tindih, perubahan subjek secara tidak wajar, dan transaksi tanah bernilai strategis.
9. Reforma Agraria berbasis geospasial
Isu ini sangat penting dalam reforma agraria. Setiap kasus harus mempunyai koordinat dan polygon objek. Dengan demikian, perdebatan tidak berhenti pada Tanah saya tetapi berubah menjadi, Ini koordinatnya, ini batasnya, ini status hutannya, ini HGU-nya, ini RTRW-nya, ini sejarah haknya, dan ini dasar hukumnya.
10. Ukuran keberhasilan harus diubah
Jangan hanya mengukur berapa sertifikat. Tetapi berapa konflik agraria telah diselesaikan berapa hektare berhasil ditata, berapa keluarga memperoleh kepastian hak, berapa masyarakat meningkat pendapatannya, berapa tanah telantar berhasil didayagunakan, berapa tumpang tindih izin diselesaikan.
PERAN STRATEGIS MASPERA
Di sinilah MASPERA dapat mengambil posisi strategis. MASPERA tidak menempatkan diri sebagai “pengganti pemerintah”. Justru posisi yang lebih kuat adalah MASPERA sebagai mitra strategis dalam mendukung pemerintah dengan tidak menghilangkan daya kritisnya kepada pemerintah dalam layanan dan penerapan regulasi, dan kepada penegak hukum, kepada pengusaha besar yang menyimpang. MASPERA sebagai mitra pemerintah dalam penerapan hukum, dalam investigasi, edukasi, advokasi, pemetaan dan pengawasan Reforma Agraria.
Perpres 62/2023 sendiri memberikan ruang partisipasi masyarakat dalam Reforma Agraria, termasuk pengusulan TORA, pengusulan penerima TORA, pengusulan penataan akses serta pemberian masukan dalam penanganan sengketa dan konflik agraria.
Karena itu, MASPERA dapat membangun 6 fungsi utama:
1. Investigasi Agraria
Mengidentifikasi, HGU, HGB, SHM, tanah negara, kawasan hutan, tanah telantar, tanah timbul, perkebunan, pertambangan, konflik; dan potensi TORA.
2. Analisis Geospasial
Menggunakan, SIGAP, BHUMI ATR/BPN, Sentuh Tanahku, data ESDM, Google Earth Pro, QGIS, dan sumber data resmi lainnya.
3. Legal Analysis
Mencocokkan temuan lapangan dengan UUPA → Perpres 62/2023 → PP 18/2021 → PP 23/2021 beserta perubahannya → PP 48/2025 → regulasi sektoral terkait.
Catatan penting: untuk 2026, PP 23/2021 tentang Penyelenggaraan Kehutanan telah diubah oleh PP 8 Tahun 2026, sehingga analisis kawasan hutan harus menggunakan ketentuan yang telah diperbarui.
4. Advokasi Masyarakat
Membantu masyarakat memahami tanahnya, Hak atas Atas, batas-btas, sejarah tanah, dan status hukumnya,
5. Pengawasan Reforma Agraria
Mengawasi apakah TORA benar-benar sampai kepada subjek yang berhak.
6. Policy Advocacy
Menyampaikan temuan kepada Kementerian ATR/BPN, Kementerian Kehutanan, pemerintah daerah, GTRA, DPR, aparat penegak hukum; Satgas PKH, Kejaksaaan, Kepolisian, TNI, Ombdusman dan lembaga terkait.
GAGASAN BESAR MASPERA: “INVESTIGASI TORA
MASPERA telah membuat sebuah pendekatan yang lebih khas.
Setiap kasus agraria diperiksa minimal dengan 6 pertanyaan dasar (belum mendalam) :
1. STATUS
Apakah tanah negara, hak atas tanah, kawasan hutan atau APL?
2. RIWAYAT
Dari mana asal tanah dan bagaimana sejarah penguasaannya?
3. POTENSI TORA
Apakah masuk sumber TORA menurut Perpres 62/2023?
4. SUBJEK
Siapa masyarakat yang berhak menjadi Subjek Reforma Agraria
5. GEOSPASIAL
Di mana lokasinya dan berapa luasnya, bagaimana status hak katas tanah, apakah di kawasan hutan, APL atau tanah nagara lainnya
6. PENYELESAIAN
Apakah jalurnya, legalisasi aset – redistribusi – penyelesaian konflik – atau penataan akses. Dengan pendekatan tersebut, MASPERA dapat mengembangkan “MASPERA Agrarian Investigation Framework”.
PENUTUP
MASPERA Adalah Mitra Pemerintah dalam melaksanakan Program Strategis Negara ; Reforma Agraria.
Reforma agraria merupakan program strategis nasional yang memiliki peran penting dalam upaya pemerataan struktur penguasaan tanah, pemilikan dan penggunaan tanah, pemanfaatan tanah, serta penyelesaian konflik agraria, untuk mewujudkan ekonomi berkeadilan dan berkelanjutan, sesuai amanah Konstitusi Pasal 33 UUD 45.
Dalam rangka percepatan pemenuhan target penyediaan tanah objek reforma agrarian (TORA) dan pelaksanaan redistribusi tanah, legalisasi aset tanah transmigrasi, penyelesaian konflik agraria, serta pemberdayaan ekonomi subjek reforma agraria, MASPERA Lahir dan Berjuang untuk kepentingan seluruh rakyat dan masyarakat Indonesia secara merata dan menyeluruh.
MASPERA yang bangkit dan tumbuh dari kolaborasi komprehensif, intelektual, petani, tokoh masyarakat, ahli hukum, ahli ekonomi, pemerhati kehutanan dan agraria, ulama dan segenap elemen bangsa, untuk mewujudkan reforma agraria dengan strategi implementatif yang berkeadilan, berkelanjutan, partisipatif, transparan, akuntabel; amanah, professional, dengan jiwa integritas tinggi dan terpercaya.
Reforma Agraria Tidak Boleh Berhenti pada Sertifikat tanah. . Menjelang Hari Agraria Nasional 24 September 2026, Indonesia tidak cukup hanya merayakan bertambahnya jumlah sertifikat tanah.
Reforma Agraria 2026 harus diarahkan kepada pembaharuan penataan agraria yang holistic menuju keadilan untuk kesejahteraan rakyat secara menyeluruh.
